漢初實行國家授田制度，按軍功授田，創(chuàng)造了一大批大小地主和自耕農(nóng)，并迅速安定了漢初的政治局面。國家授田制度是在地廣人稀的背景下實施的，由于當時人地矛盾并不突出，再加上國家對小農(nóng)經(jīng)濟的扶持，新立戶者一般可以獲得百畝左右的土地，即便存在不足，也不會相差太遠。這個制度一直維持到呂后時代，還能夠正常發(fā)揮作用。

但是，隨著社會的長期安逸，這些土地逐漸變成了私有制，到了“文景之治”時代，這種私有制變成了土地兼并，鄉(xiāng)里兼并勢力非常活躍。如果說授田制下的土地買賣還受到某種限制外，則這種限制在景帝之后就失去了效用。兼并使得本來就十分脆弱的小農(nóng)的土地日益集中在這部分人手中，導致小農(nóng)不斷陷入破產(chǎn)的境地。隨著武帝以降，授田制的廢止，再加上豪強勢力對小農(nóng)的兼并導致其破產(chǎn)流亡和大量奴婢化，國家在鄉(xiāng)里的控制就面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。

而百姓一旦淪身為奴裨則意味著國家對其人身的、經(jīng)濟的控制權(quán)的喪失。國家無力從根本上解決土地兼并對國家在鄉(xiāng)里人身、經(jīng)濟控制帶來的沖擊。所以面對小農(nóng)破產(chǎn)，西漢中期后的君臣在對流民“招流”的同時，呼聲最高的便是“限奴”，與之相伴的則是企圖從一定程度上解決小農(nóng)破產(chǎn)之源的“限田”。由此掀起西漢中后期國家與豪強間圍繞土地和奴牌問題的經(jīng)濟和人身控制權(quán)爭奪。而能與國家爭奪土地和奴婢的豪強的崛起，正是西漢基層治理崩壞的結(jié)果。

豪強抬頭架空鄉(xiāng)賢控制基層

秦和西漢前期，國家在鄉(xiāng)三老、里父老等具有基層鄉(xiāng)賢的選用中具有主導地位，當時國家對鄉(xiāng)里強宗大家的抑制和垂直型鄉(xiāng)里行政體系的存在，當時的鄉(xiāng)里權(quán)力結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出極強的王權(quán)一元支配色彩。三老、父老體系充其量是國家在鄉(xiāng)里一元支配的組成部分而已，至于孝悌和力田之屬更是如此。對基層的控制實際是相當嚴密的。

這個時期，國家對可能同自己爭奪基層控制權(quán)的鄉(xiāng)里大宗豪強保持高度謹慎的態(tài)度，對其的預防大于依賴，對其武斷鄉(xiāng)曲及不法現(xiàn)象只要王權(quán)需要完全掌握縱橫打擊的主動權(quán)。但，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，漢初“黃老之治”已經(jīng)不能滿足社會的需要了。主張加強中央集權(quán)，實現(xiàn)大一統(tǒng)的儒家思想便起而代之。漢武帝接受董仲舒的建議，“罷黜百家，獨尊儒術”，采用經(jīng)過董仲舒改造過的新儒學，實則外儒內(nèi)法，作為官方意識形態(tài)指導思想。

自漢武帝確立“獨尊儒術”之后，新儒學成了漢帝國的正統(tǒng)思想，為了加大推行力度，鼓勵基層士人攻讀儒家經(jīng)典，漢政權(quán)把學習《六經(jīng)》和出任國家官吏結(jié)為一體。這無疑加速了儒學的普及。至平帝時全國自中央、郡(國)、縣、鄉(xiāng)至基層的里，建立起完整的教育體系。里部的學校“序”是幼童學習的專門場所，自此以后，所有里部幼童必須接受儒學教育。

為了加大政治教育的普及力度，漢代政府使出治民殺手锏，把攻讀五經(jīng)和入仕做官對接，這把里部民眾的思想控制水平在制度層面上推向其極限高度。在“以孝治天下”的溫情面紗下，漢政府對于“通財共居”的現(xiàn)象采取默認甚至是鼓勵的態(tài)度，產(chǎn)生于血緣關系基礎上的儒家“親親、尊尊”思想成為社會的主流。這樣的局面下，通族合宗的宗法血緣聚落集團“聚”大量出現(xiàn)，改變著本由小農(nóng)主導的基層社會結(jié)構(gòu)。

隨著這種鄉(xiāng)里百姓之間的宗族結(jié)合出現(xiàn)進一步加強的趨勢，鄉(xiāng)里豪族勢力不斷發(fā)展，主要表現(xiàn)為以豪族為主體的宗族、豪強力量的增強和在鄉(xiāng)里影響的擴大。地主、官僚和商人三位一體的結(jié)合日益緊密，而原來在鄉(xiāng)里有影響的諸強宗大家中的一部份也有機會成為統(tǒng)治階級的一員，進而憑借這種政治以及經(jīng)濟的優(yōu)勢，很容易以其家族為中心形成盤踞鄉(xiāng)里的豪族勢力。秦和漢初一直飽受打擊的豪強勢力開始抬頭了。

另一方面，武帝算緡以前，豪強階層主要活躍在流通領域，生產(chǎn)性投資也局限于開礦、冶鐵、煮鹽、鑄錢等部門，兼并土地的問題尚不突出，故有“未有并兼之害”的說法，故這一時期流民問題并不突出。但武帝對工虞商賈不加分別的毀滅性打擊政策，雖使豪強在一定時期銷聲匿跡，但這造成豪強資金大量回流農(nóng)村，使得豪強勢力在基層之間坐大。

隨著鄉(xiāng)里宗族豪強勢力的發(fā)展，鄉(xiāng)官父老等鄉(xiāng)里職能性控制人員逐漸為鄉(xiāng)里豪強大族出身的豪民所占據(jù)。鄉(xiāng)官大多有位無祿，有秩、嗇夫等雖為郡縣屬吏出任，但卻“職斯祿薄”，斗食而已。但鄉(xiāng)官畢竟是廣大農(nóng)村的頭面人物，眾望所歸，還有機會遷升為郡縣屬吏，乃至地方長吏，故也不失為豪民從政之一途。豪民擁有雄厚的財力，因在鄉(xiāng)里氣指頤使、偷稅抗稅、辜榷奸利、大放私債，間接地左右著漢代的鄉(xiāng)里政權(quán)。

豪民盡管無權(quán)，但財勢凌人，在社會上宗族勢盛、財大氣粗、奴仆賓客成群、坐享威福，其權(quán)勢或可與鄉(xiāng)里政權(quán)并重，或高高凌駕于鄉(xiāng)里政權(quán)之上。鄉(xiāng)官里吏自然“畏憚”，而不敢“篤責”。由此，豪民買通、權(quán)錢結(jié)合、對鄉(xiāng)里政權(quán)的控制步入了新的階段。

鄉(xiāng)里宗族豪強勢力的強勢發(fā)展，隨之而來的是更加肆無忌憚的兼并。由于官僚、地主和商人三位一體的結(jié)構(gòu)特征以及兼并的普遍發(fā)展，再采取直接打擊的舉措已經(jīng)不可能。而鄉(xiāng)里政權(quán)排解糾紛、組織生產(chǎn)、賑災扶貧等行政職能喪失殆盡，農(nóng)民破產(chǎn)流亡的勢態(tài)一發(fā)而不可收。統(tǒng)治者轉(zhuǎn)而企圖通過“限田”、“限奴”的辦法來抑制兼并，以解決農(nóng)民大批失地流亡和淪身為奴脾的現(xiàn)實危機。

但這時國家所能做的，只是將地方上危害極大、武斷鄉(xiāng)曲的豪強清除掉，而不能改變總體上基層勢力壯大的格局。如此，矛盾的積累便會在總體上爆發(fā)，國家政權(quán)的瓦解與基層控制結(jié)構(gòu)的解體只是同一種結(jié)果的兩種體現(xiàn)罷了。

于是，隨著鄉(xiāng)里兼并之害的繼續(xù)發(fā)展，鄉(xiāng)里小農(nóng)經(jīng)濟日趨脆弱，國家在鄉(xiāng)里的統(tǒng)治基礎開始發(fā)生動搖，社會矛盾日益激化并最終導致了西漢王朝的滅亡。