抗日戰爭時期，面對復雜的國內外形勢，中國共產黨在主張聯合政府的同時，還提出了組建獨立政府的決策;而聯合政府主張本身，也是在與組建獨立政府主張的比較中確立、發展并完善的，二者共同推動了對新民主主義政權的探索。

組建獨立政府問題的提出

1937年2月，中共中央為了抗日大局，向國民黨提出五項要求和四項保證，其中明確表示“蘇維埃政府改名為中華民國特區政府”(中央檔案館編《中共中央文件選集》第11冊第158頁，中共中央黨校出版社1991年版)，承認國民黨在全國的領導地位，為抗日民族統一戰線的形成提供了重要條件。進入1944年，情況發生根本性變化。由于實行全面抗戰路線，中國共產黨的力量獲得不斷發展，而堅持一黨專政、實行片面抗戰路線的國民黨，矛盾重重，腐敗無能。1944年的豫湘桂戰役，使國共兩黨的實力對比更為明顯。5月28日，中共中央在一封電報中直接指出：“湯恩伯在河南幾乎完全潰敗，國民黨腐敗無能已達到驚人程度，挽救全民族危亡的全部責任，更加明顯地看到是落在我黨身上。”(《劉少奇年譜(1898—1969)》上卷第443頁，中央文獻出版社1996年版)

于是，中共開始考慮組建獨立政府問題。6月5日，在中共六屆七中全會上，城市工作問題成為會議的中心議題。毛澤東提出：“城市工作問題是從國民黨戰場，尤其是河南湯恩伯不戰而潰的情況引起來的。要靠國民黨來收復大城市是不可能的。將來可能出現三股子力量，即羅斯福的美軍、蔣介石和共產黨，看誰先進城。”劉少奇認為：“我們現在進入城市的條件，超過世界各國的黨”，“不管將來情況怎樣，我們都要奪取大城市”。周恩來指出：“我們先進了城，人民選舉我們，我們就是合法的，國民黨要反對我們，他就是非法的。”張聞天則強調：“過去認為國民黨是老大哥，今后我們就是老大哥。”最后，毛澤東總結：“從現在起，在思想上、物質上都要積蓄力量，有所準備。”(胡喬木：《胡喬木回憶毛澤東》(增訂本)第364—365頁，人民出版社2003年版)

9月1日，中共中央召開六屆七中全會主席團會議，“會議討論關于組織解放區聯合委員會、提議召開各黨派會議成立聯合政府、派部隊南下、開展滿洲工作和關于建立城市工作部等問題”(《陳云年譜(1905—1995)》上卷第393—394頁，中央文獻出版社2000年版)。通過這次會議，雖然“聯合政府”被正式確定為黨的主張，并決定向國民黨提出，但也提出，解放區聯合委員會是“作為爾后組成獨立政府的初步步驟”，并且周恩來認為“明年我們可組織”(《周恩來年譜(1898—1949)》(修訂本)第594頁，中央文獻出版社1998年版)。

組建獨立政府和聯合政府的取舍

對自身在國家政權中所處地位有了新的考慮之后，中共開始結合具體的國內外條件努力予以實現。1944年9月15日，中共代表林伯渠遵照中央指示，在三屆三次國民參政會上正式公開提出聯合政府主張。此后，中共開始圍繞聯合政府主張，積極地和國民黨展開談判，不斷探索實現的辦法。同時，中共對組建獨立性質的政府也有所行動。9月22日，中共六屆七中全會主席團會議認為：“不管蔣介石是否改組政府，我們可以先成立中國解放區聯合委員會。”(《劉少奇年譜(1898—1969)》上卷第450頁)

對中共聯合政府的主張，國民黨予以拒絕，美國特使赫爾利的調解也以失敗告終。這明顯加快了中共組建獨立政府的行動。據胡喬木回憶：“由于蔣介石拒絕接受成立聯合政府的建議，在11月至12月間，六屆七中全會及其主席團多次舉行會議，準備組織解放區聯合會。”(胡喬木：《胡喬木回憶毛澤東》(增訂本)第366頁)11月23日，毛澤東在會上提出：“我們開七大宣布組織解放區聯合委員會，這是一種步驟;另外一個步驟解放區聯合委員會暫時不搞，還是提成立聯合政府。”(《毛澤東年譜(1893—1949)》中卷第561頁)劉少奇贊成第一種步驟，認為：“聯合政府有兩個，一個是以蔣為主的，一個是以我為主的。蔣介石不搞國是會議，不改變政策，我們參加是沒有好處的。解放區聯合委員會快點成立好。半年后即可看清形勢。”(《劉少奇年譜(1898—1969)》上卷第456頁)

12月8日，“為了了解美國方面的反映，毛主席會見美軍觀察組的包瑞德時還通報了準備成立解放區聯合委員會的想法”(胡喬木：《胡喬木回憶毛澤東》(增訂本)第366頁)。包瑞德則指出，組成聯合委員會進而建立一個獨立政府，會使蔣介石關于共產黨人是叛亂分子的說法得到證實;美國大部分輿論或許都要認為你們是叛亂分子;如果日本人在昆明和貴陽被擊退，你們將十分難堪。(參見[美]D·包瑞德：《美軍觀察組在延安》第97-98頁，解放軍出版社1984年版)包瑞德的意見得到了中共的高度重視。會談的第二天，即12月9日，中共六屆七中全會再次討論關于成立解放區聯合委員會問題。毛澤東在會上指出：“在目前情況下成立解放區聯合委員會，也要從反面考慮一下。雖然不叫政府而叫解放區聯合委員會，但是要想到美國不幫助，蔣介石取消八路軍，中間派不贊成，我們是否會孤立”，因此“現在只成立準備委員會，中央主要負責人不要公開發表講話，也不寫社論，看看情況再討論決定”(《毛澤東年譜(1893—1949)》中卷第564頁)。

12月11日，王若飛致電延安，轉告“包瑞德認為當我們成立解放區聯合委員會時，蔣介石會宣布我們搞分裂而打擊我們”。第二天，毛澤東在六屆七中全會主席團會議上提出：“解放區聯合委員會暫緩成立，報上也不宣傳，可放口頭空氣。現在全國總的任務是建立統一中國一切力量的民主聯合政府，其他的不提，七大也要采取這種態度。”(《毛澤東年譜(1893—1949)》中卷第564頁)

組建獨立政府的籌備與放棄

1944年12月，持續近8個月的豫湘桂戰役結束，日軍打通了大陸交通線，國民黨政府丟棄大片國土，而正面戰場重新穩定下來，中共原來估計國民黨會徹底失敗的情況沒有出現。在這樣的情況下，國共兩黨力量對比出現新格局。毛澤東在一次談話中，曾這樣向美軍觀察組成員謝偉思介紹“天下大勢”：重慶控制下地區1.9億人口，日軍占領地區1.6億人口，共產黨地區1億人口([美]約瑟夫·W·埃謝里克編《在中國失掉的機會——美國前駐華外交官約翰·S·謝偉思第二次世界大戰時期的報告》，國際文化出版公司1989年版第338頁)在這樣的條件下，中共逐漸把實行聯合政府和組建獨立政府融合起來。

1945年1月，國共兩黨再次圍繞成立聯合政府進行談判，但這次有民主黨派參加的談判仍以失敗告終。3月1日，蔣介石明確提出要在1945年11月12日召開一黨包辦的“國民大會”。3月15日，中共終于發出內部指示，指出：“中央擬于七次大會上向各解放區及全國人民提議在延安召開全國各解放區人民代表會議，準備成立中國人民解放聯合會。”“這一組織在政權上說，它將是地方性的聯合政權，不是第二中央政府，但同時，又因為國民黨政府必不承認它，故又是獨立性質的地方政權。”(《中共中央文件選集》第15冊第63頁)

4月1日，毛澤東把成立中國人民解放聯合會的決定向美國軍事觀察組成員謝偉思做了通報。謝偉思敏銳地察覺到“中國人民解放聯合委員會”所蘊含的性質，認為：共產黨“正在向著‘聯合委員會’干下去”，“它不是一個解放區政府的聯盟，而寧可解釋為一個爭取中國人民解放的聯合委員會，所含有的威脅是清楚的”。(《在中國失掉的機會——美國前駐華外交官約翰·S·謝偉思第二次世界大戰時期的報告》第334頁)在中共七大上，毛澤東也曾對此進行解釋：“國民黨有一個政府，我們避免對立，所以叫‘中國人民解放聯合會’。要解放中國人民，誰人敢講不要解放呢？”(《毛澤東在七大的報告和講話集》第140頁)

以中國人民解放聯合會作為解放區政權機關，既能減少國內外的反對而便于立即組織，又能取得實質成效而促進聯合政府的成立，充分反映了中國共產黨高度的政治智慧，體現了原則性和靈活性高度統一的斗爭藝術。這種融合，使聯合政府主張產生了新的內容和前景。3月31日，毛澤東指出聯合政府有三種可能性：第一種是壞的可能性，那就是要我們交出軍隊，國民黨給我們官做。軍隊我們當然是不交的，政府還是獨裁的。第二種可能性是形式上廢止一黨專政，實際上是獨裁加若干民主。第三種是以我們為中心，我們的軍隊發展到150萬人以上、人口1億5000萬以上時，政府設在我們的地方。在蔣介石發展到無聯合的可能時，就應如此做。這是中國政治發展的趨勢和規律，我們要建設的國家就是這樣一個國家。毛澤東還強調：這個問題不在報告上寫。(參見《毛澤東年譜(1893—1949)》中卷第587頁)

4月23日至6月11日，中共七大召開。毛澤東在會上對中國人民解放聯合會也多次提及，并有更深入的考慮：“我們準備選舉一個機關，它的名稱叫什么好，大家都想一想，你們想的也許很好。現在擬定的名稱叫‘中國人民解放聯合會’。”“它有發號施令的職權，是帶有政權機關性質的，是為了聯合各解放區而奮斗的過渡時期的組織形式。”(《毛澤東在七大的報告和講話集》，第139—140、222—223頁)

此后，中共開始緊張有序地籌備召開解放區人民代表會議。6月19日，中共七屆一中會議召開，通過《關于召開中國解放區人民代表會議及其籌備事項的決議》。7月13日，中國解放區人民代表會議籌備委員會在延安成立，周恩來當選為籌備委員會主任。會議對全國發表通電，呼吁全解放區的人民與全中國的人民“迅速地慎重地選出自己的代表，以便使這個偉大的會議得以如期召集”(《中共中央文件選集》第15冊第161頁)。中共還向各民主黨派發出了邀請。

正當中國共產黨開始準備將新的聯合政府主張付諸實施時，8月15日，日本宣布無條件投降。抗日戰爭的結束，使國內外形勢發生重大變化。對此，毛澤東指出：“一是蘇聯為了國際和平和受中蘇條約的限制，不可能幫助我們;二是蔣利用其合法地位，使日本完全投降他。我們只能承認這個事實。”(《毛澤東年譜(1893—1949)》下卷第10頁)同時，國內外的和平呼聲也日益高漲。為了爭取早日實現和平民主，中共在重慶談判中做出重大讓步，即“我方此次沒提成立聯合政府和黨派會議，不反對參加國大，也不另行召開解放區人民代表大會”(《周恩來年譜(1898—1949)》(修訂本)第633頁)。中國共產黨對獨立政權的訴求出現重大變化，歷史的發展也進入下一個時期。